IIGF观点 | 从气候投融资角度看美国通胀法案

2020年，新冠肺炎疫情爆发并在全球范围内扩散，大部分国家的经济或多或少都受到了冲击，美国也不例外。根据美国商务部和劳动部的数据显示2020年美国实际国内生产总值萎缩3.5%，年度跌幅创下了1946年以来的最高记录；2022年3月，美国的消费者价格指数同比增长高达8.5%，是1981年12月以来的最高同比涨幅[1]。与消费价格指数的上涨趋势相反的是美国总统乔·拜登的支持率。临近中期选举，拜登在支持率上不断突破新低，在此情况下《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，IRA）应运而生。基于此，本文将简单介绍《通胀削减法案》的主要内容，阐述对美国和中国可能会产生的影响，并就该法案本身以及中国如何应对进行展望。

 一、 《通胀削减法案》的主要内容

在经济发展面临困难的情况下，拜登提出1.9万亿美元的美国救助计划（American Rescue Plan）以刺激经济发展。然而，经济的负面影响导致财政收入大幅萎缩，而财政支出激增，财政赤字成为了一个无法逃避的问题。2021财年，美国财政收入和支出分别约为4.05万亿和6.82万亿美元，财政赤字约为2.77万亿美元，是除2020年的3.13万亿美元以外最高的记录[2]。因此，拜登政府提出将会通过《通胀削减法案》解决困扰民众已久的通胀问题，以期提升其连连失守的支持率，重新获得美国民众的支持。

2022年8月16日，拜登在白宫签署了价值约为4300亿美元的《通胀削减法案》，其主要内容涉及气候变化和能源安全、医疗健康和税改等。考虑到《通胀削减法案》的内容，让人无法不联想到此前的《重建更好未来》（Build Back Better，BBB）法案。BBB法案的最初版本总额高达3.5万亿美元，后缩减至1.75万亿美元，其主要内容涉及基础设施建设、完善医疗体系、应对气候变化等方面，但由于共和党和部分保守的民主党的反对最终不了了之。一方面，《通胀削减法案》和《重建更好未来》法案在内容上极其相似，但它的规模却远不及BBB法案，因此也被很多人戏称为“重建美好未来”法案的“瘦身”版本。以针对气候变化的投入举例，BBB法案提出5500亿规模的投资，而IRA中只有3690亿美元。

如下表所示，《通胀削减法案》由资金支出和财政收入两部分组成。联邦政府将通过对高利润收入的公司征税、处方药定价改革、股票回购征税等方式，在10年内创造将近7370亿美元的财政收入；同时，在能源安全和气候变化领域和医疗保健领域分别投入3690亿美元和640亿美元。由此，从理论上讲，该法案将使联邦政府赤字削减3000多亿美元。而相比于7370亿的财政收入，联邦政府准备投入3690亿，也就是超过一半的收入用于能源安全和气候变化领域的这一举措更加值得关注。

表1：《通胀削减法案》的收支估算[3]

2021年，美国重新加入《巴黎协定》，根据其当年4月最新提交的国家自主贡献（Nationally Determined Contributions，NDC）目标，美国承诺到2030年温室气体排放将比2005年减少50%-52%左右[4]。而《通胀削减法案》宣称可以在2030年减少大约10亿吨的温室气体排放，帮助美国实现到2030年减少一半碳排放，并在2050年前实现净零的目标[5]。从气候减缓和气候适应两方面看，如下图，IRA的措施可以具体分成两类。

图1：《通胀削减法案》中关于气候的措施分类

在气候减缓方面，IRA打算从降低消费者能源成本、提高美国的能源安全并大力发展国内清洁能源制造业、实现经济领域去碳化、维护社区和环境正义等4个方面应对气候变化和能源困境[6]。

（一）降低消费者能源成本

IRA试图通过为美国人提供补贴来降低他们消费清洁能源的经济压力，并鼓励消费者购买新能源汽车和节能设备，重点资助低收入群体和社区。例如，90亿美元的消费者家庭能源退税计划——帮助低收入家庭实现家用设备电气化和节能改造、为消费者提供10年期的税收减免优惠——提高热泵、太阳能屋顶等高效率节能设备的使用率等。除此以外，还值得关注的一条政策是关于清洁能源汽车——为中低收入个人购买二手新能源汽车提供4000美元的税收抵扣优惠，为购买新的清洁能源汽车（仅限于在北美组装的电动车）提供的税收抵扣高达7500美元。

（二）提高美国的能源安全并大力发展国内清洁能源制造业

在《通胀削减法案》中，超过600亿美元将会被用于支持本土清洁能源和运输技术的供应链的清洁能源设施建设。从具体的政策看，大约300亿美元将会以税收抵扣的方式投资于太阳能电池板、风力发电机、电池等的生产制造；提供大约200亿美元的贷款支持在全国范围内建造清洁汽车制造设施。通过这些投资可以提供更多清洁设施设备的供给，从而降低清洁能源和相关设备的价格，并实现缓解通胀压力的目标。

（三）实现经济领域去碳化

经济领域的去碳化主要聚焦于电力生产、交通运输、工业化生产、建筑和农业等领域的减排。比如，价值约为60亿美元的先进工业设施部署项目（Advanced Industrial Facilities Deployment Program）旨在减少化工、钢铁和水泥等行业的碳排放；甲烷排放减少计划（Methane Emissions Reduction Program）致力于减少天然气生产和运输过程中的碳泄露。

（四）维护社区和环境正义

《通胀削减法案》致力于维护气候正义。除了在上述几个部分的政策中对于中低收入群体的关注，IRA还希望通过一系列项目投资于脆弱社区和弱势群体，帮助他们应对气候变化带来的问题。比如，大约30亿美元的环境和气候正义拨款主要用于帮助脆弱群体应对由于污染和气候变化导致的更大比例的环境问题和健康损害问题；价值规模约为30亿美元的拨款以期实现安全、公平和价格合理的社区交通通行。

在气候适应方面，IRA提出了要建设具有韧性的农村社区——超过200亿美元将用于支持气候智慧型农业实践（climate-smart agriculture practices）、50亿美元用于推动森林防火、森林保护和城市绿化建设[7]。

根据相关数据显示，由于长期干旱的缘故，截止2022年7月，美国西部大部分水库水位低于或远低于正常水平[8]。同时，在全球变暖的情况下，极端高温出现频率变高，导致土壤和植被变干，从而农业生产造成很大的困难。因此，除了主要针对于能源安全和气候减缓的3690亿美元之外，IRA还有一项支出——价值大约40亿美元的西部干旱韧性计划（Western Drought Resilience），主要致力于帮助美国西部解决影响该地区22年之久的干旱问题，提高其应对干旱的适应能力。

 二、《通胀削减法案》的影响分析

从上述的法案内容以及对于资金支出的分配比例可以看出，IRA主要聚焦于应对气候变化带来的问题和挑战，并且期望通过一揽子政策和计划推动国内能源结构转型。毫无疑问，如果该法案顺利推行，将会在很多方面都产生重大影响，而这些影响显然不仅仅局限于美国。

（一）《通胀削减法案》积极作用有限，预期目标实现起来困难重重

诚然，IRA作为美国历史上最大的气候投资法案有其可取之处。从缓解气候变化的角度看，IRA的推行能够对减少温室气体的排放起到积极作用——根据Rhodium Group的数据估计，IRA有可能在2030年将美国的温室气体排放量减少31%到 44%（基于2005年的排放水平），而当前的政策水平下的数据范围大约是24%到35%[9]。从对能源和气候领域投资的角度看，IRA将会在很大程度上促进美国新能源产业的发展，推动清洁能源领域的技术创新——在未来10年推动超过4.1万亿资本投入能源供应基础设施领域，包括风力发电和太阳能光伏、二氧化碳的运输和储存、清洁能源组件和基础设施等；到2030年，IRA可能会在能源供应和基础制造业等领域创造出更多的工作岗位[10]。

然而，实际情况可能没有想象中这么简单。《通胀削减法案》顾名思义，其重要目的是通过7370亿美元的财政收入和4370亿美元的资金支出实现3000亿美元左右的财政赤字的削减。根据宾夕法尼亚大学沃顿商学院的一项研究表明，IRA将在未来十年内减少大约2480亿美元的累计赤字，到2031年仍然无法对GDP产生影响[11]。从数据的角度看，10年内削减3000亿美元的财政赤字平均到每一年大约是300亿美元，而2021年美国财政赤字就已经高达2.8万亿美元；因此，即使2022年以后的数据有所下降，300亿美元的赤字削减也是杯水车薪。

其次，IRA提出了一系列措施来减少温室气体排放以应对气候变化，但还是有“漏洞”的存在。IRA的前身，BBB法案之所以没有通过，其中有很大一部分原因在于民主党参议员曼钦的反对。有分析指出，正是因为《通胀削减法案》加入了支持油气开采的硬性要求，有利于曼钦所在的西弗吉尼亚州的管道油气项目的建设，因此他在2022年7月末突然表示对于IRA的支持，才最终促成了8月份拜登顺利签署该法案。为了通过法案而向曼钦进行妥协，在很大程度上意味着对于化石能源的让步，而且将会延长美国对于化石燃料的使用，和法案希望实现减排和能源转型的目标背道而驰。因此，《通胀削减法案》是否能够真的实现预期减排目标是不确定的。

除此以外，推动更多投资进入气候和能源领域的同时也会带来一些问题。比如，联邦政府的财政资金和私人资本对于清洁能源技术和产品的大力支持有可能进一步推高基础原材料和能源的价格，导致通货膨胀变得更加严重。另外，法案对于大型公司的征税政策会进一步增加公司成本，降低公司对于技术创新和绿色转型的积极性。

（二）短期能够在气候和能源领域给中国造成的压力有限

在全球化高速发展的今天，《通胀缩减法案》一旦推行，中国作为世界第二大经济体无疑也会受到影响。从IRA的内容来看，美国试图通过对于气候和能源领域的投资缩小和中国在这些领域的发展差距，同时在某些生产要素上实现和中国的脱钩。其中，引起了极大关注和讨论的一条政策是关于购买电动汽车的补贴——购买新电动汽车的消费者能够获得7500美元税收抵免的前提是购买的汽车必须是北美制造，且汽车电池中至少有40%的金属原料和矿物（例如锂和钴）要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采和提炼[12]。显而易见，该项政策对于美国本土汽车的保护将会对中国的出口企业造成极大的竞争压力——一方面，消费者在同等情况下将会倾向于购买由美国本土生产制造的电动车，对本国汽车企业利好；另一方面，本土的汽车企业在零件和电池生产方面会减少进口需求，并刺激本国原材料的生产。相关数据显示，2021年美国从中国进口了49.8亿美元的锂电池，大约占据中国锂电池出口总额的18%，因此，该项政策将会给中国锂电池制造企业带来压力[13]。其次，美国对于新能源领域的大规模投资将会使得全世界范围内清洁能源领域的竞争变得更加激烈。

然而，考虑到目前中国在原材料加工和锂电池生产方面的优势地位，美国希望在电动车领域搭建新的供应链并彻底摆脱中国的愿望在短期内几乎不可能实现。根据《2021-2030美国锂电池国家蓝图》的数据，美国国内锂电池的产能的增长短期内无法满足电动车汽车市场更加快速的增长需求，而中国目前对于美国的锂电池制造业供应链影响很大——从锂电池供应链上游的原材料开采和提炼来看，中国是美国制造锂离子电池所需的锂、钴、锰等原材料的主要进口国之一[14]；从锂电池供应链中游的电池部件占全球总产能的比例来看，中国在阴极制造、阳极制造、电解液制造和隔膜设备制造方面都遥遥领先[15]。

 三、展望与建议

基于IRA的内容和可能产生的影响，本文将从以下三个方面对于《通胀削减法案》进行展望：

（一）《通胀削减法案》的可行性受到质疑

从可行性的角度看，关于IRA是否能够按照计划顺利推行是值得推敲的。首先，该法案的规模之大、周期之长、涉及面之广都给法案的落实带来了极大的不确定性；其次，法案中涉及的能源转型、产业升级等目标，显然不是拜登短短四年或八年任期内可以解决的问题；此外，该法案所带来的利益分配、权力制衡等问题造成了尖锐的党派分歧，使得一部分群体受益的同时必然导致另一部分群体利益受损，而随着政权更替，利益受损群体将会大力推动IRA的“破产”。

（二）《通胀削减法案》对于其他国家制定减排政策的参考价值不高

《通胀削减法案》对于其他期望实现减排和能源转型的国家来说，参考价值不高。IRA主要是通过政府财政的投资来促进清洁能源领域的创新和发展，其资金支出对于体量不大的经济体来说可操作性不强。同时，法案中采用的产业政策和保护主义的方式以实现电动车行业供应链重构的想法也许可以达到一定效果，但在当今的时代背景下，积极加强各国之间的合作、坚持开放包容的态度更加有利于长远发展。

（三）中国应保持关注，并积极应对

一方面，为了更好地应对IRA可能对于中国产业和经济的冲击，我们要对《通胀削减法案》的实施和后期可能产生的效果保持密切关注，加快对于清洁能源领域的布局，降低IRA在未来的推行过程中可能会产生的负面影响。另一方面，加大对于清洁能源、人工智能、绿色经济等领域的投资力度，推动政府、企业、科研机构、高校等的合作，以实现更多先进技术的创新和应用；通过夯实基础工业建设，强化我国对于美国已有的产业链优势，提升我国清洁能源产业的国际竞争力。

相关文章：

参考文献

新华社 （2021）. 疫情致美国经济陷入74年来最严重衰退.

http://www.xinhuanet.com/world/2021-01/29/c_1127043350.htm 

新华社（2021）. 美国2021财年财政赤字达2.77万亿美元.

 http://world.people.com.cn/n1/2021/1023/c1002-32262161.html

Senate. Democrats. gov. Summary: The Inflation Reduction Act of 2022. Available at: https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/inflation_reduction_act_one_page_summary.pdf

The United States of American Nationally Determined Contribution. Available at: https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/United%20States%20NDC%20April%2021%202021%20Final.pdf

The white house. Fact sheet: How the inflation reduction act builds a better future for young Americans. Available at:

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/16/fact-sheet-how-the-inflation-reduction-act-builds-a-better-future-for-young-americans/

Senate Democratic Leadership. “Summary: The Inflation Reduction Act of 2022”. Available at: 

https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/inflation_reduction_act_one_page_summary.pdf

National Integrated Drought Information System (2022). Western Drought Status Update. Available at:

https://www.drought.gov/sites/default/files/2022-07/Western-Drought-Status-Update-July-2022.pdf

Penn Wharton. "Inflation Reduction Act: Preliminary Estimates of Budgetary and Macroeconomic Effects." Available at:

 https://budgetmodel.wharton.upenn.edu/issues/2022/7/29/inflation-reduction-act-preliminary-estimates

Rhodium Group (2022). A congressional climate breakthrough. Available at: https://rhg.com/research/inflation-reduction-act/

Jenkins, J.D., Mayfield, E.N., Farbes, J., Jones, R., Patankar, N., Xu, Q., Schivley, G.,“Preliminary Report: The Climate and Energy Impacts of the Inflation Reduction Act of 2022,” REPEAT Project, Princeton, NJ, August 2022. DOI: 10.5281/zenodo.6992940

王家强, 王有鑫 (2022). 美国《2022年通胀削减法案》影响评析. 

赛迪智库(2021). 美国国家锂电池发展蓝图（2021-2030）. https://www.dx2025.com/wp-content/uploads/2021/11/saidi_yicong_national_lithium_battery_development_blueprint.pdf

中国粉体网(2022). 美国建立“矿产安全伙伴关系”，加强对镍、钴、锂等电池原料的供应链控制. https://news.cnpowder.com.cn/65358.html

作者：

孙源希 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

指导：

崔 莹    中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

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新媒体编辑：王岩